Las necesidades de conservación de los firmes de las carreteras españolas

Abstract

Las inversiones necesarias para la conservación de los firmes de las carreteras representan sólo una mínima parte del total de los presupuestos de las administraciones públicas, pero esas inversiones son esenciales para mantener el valor patrimonial del dominio público viario y poder garantizar así que la circulación por carretera se desarrolle en unas adecuadas condiciones de seguridad y de eficiencia, algo que afecta de una u otra manera a todos los ciudadanos sin excepción. Tanto en relación con el número de habitantes como en relación con la superficie, la longitud de las carreteras españolas es aún claramente inferior a la que tienen países de nuestro entorno. De esa comparación se puede deducir también que el esfuerzo futuro en el desarrollo de la infraestructura viaria para mejorar las condiciones de movilidad de los ciudadanos y de cohesión territorial en España no se debería dirigir tanto a las vías de gran capacidad como a las carreteras de una única calzada. Igual que en otros países de nuestro entorno, las carreteras soportan en España cerca del 90 % del transporte interior, tanto de viajeros como de mercancías. En lo que a las mercancías se refiere, las carreteras españolas soportan una carga media que es el doble de la que soportan por ejemplo las francesas, lo que se traduce en unas superiores necesidades de conservación. En el ordenamiento jurídico español las carreteras son bienes demaniales por una doble razón: porque son de titularidad pública y están afectadas al uso general, y porque una ley específica les otorga expresamente ese carácter (la Ley de Carreteras estatal y, en el ámbito de las comunidades autónomas, sus respetivas leyes de carreteras). Por ello, y como se expresa en la Ley 33/2003, del Patrimonio de las Administraciones Pública, la conservación viaria no es simplemente una potestad de las administraciones públicas titulares de las carreteras, sino que es algo que deben garantizar ejerciendo diligentemente sus prerrogativas. Aunque los conceptos están claros en la teoría de la ingeniería viaria, en la práctica de las administraciones públicas, especialmente en la elaboración de los presupuestos, se observa una cierta confusión entre las actividades de explotación en sentido estricto y las actividades que son propiamente de conservación. En este sentido, los denominados “contratos de conservación integral” deberían denominarse con mayor propiedad “contratos de explotación integral”. Los mayores esfuerzos en materia de conservación de carreteras hay que dirigirlos a los firmes y pavimentos por ser elementos imprescindibles de aquéllas, por la limitada vida útil para la que se diseñan y por estar sometidos tanto a las acciones climáticas como a las acciones directas y continuadas del tráfico. Para poder llevar a cabo en una red viaria una conservación eficiente es preciso contar con una verdadera política de conservación, lo que supone una voluntad y un compromiso expresos de los responsables políticos, que se deben plasmar no sólo en la planificación viaria, sino en la propia organización de las administraciones públicas correspondientes, en la gestión de la conservación y, en última instancia, en la política presupuestaria. Las administraciones que no tienen implantado un verdadero sistema de gestión (la inmensa mayoría de las españolas) tienden a utilizar estrategias de conservación que no responden realmente a ninguna programación, pero que están más próximas al extremo de las estrategias exclusivamente curativas, basadas en actuaciones de rehabilitación estructural muy distanciadas en el tiempo. Hay así un aparente ahorro de costes de conservación, pero trasladando de manera encubierta importantes costes a los usuarios, en la medida en que un peor estado del firme supone un aumento notable de los costes de operación, además de un empeoramiento de las condiciones de seguridad de la circulación. La mayoría de los planes de infraestructuras del transporte que se han redactado en España incluyen entre sus objetivos la preservación del patrimonio viario, pero la atención que de verdad se presta a este objetivo en la subsiguiente programación es pequeña, tanto en términos absolutos como relativos, y siempre por debajo de las necesidades reales. En concreto, el PEIT 2005-2020 prevé que las inversiones ferroviarias supongan el 48,70 % del total, mientras que las previsiones para la conservación y explotación de carreteras alcanzan sólo el 9,07 %; de esta proporción, únicamente el 37 %, según el Plan COEX del Ministerio de Fomento para el cuatrienio 2005-2008, se destinaría a la rehabilitación y mejora de firmes (si bien luego no se ha llegado ni a la mitad de las cantidades previstas). En los Presupuestos Generales del Estado las denominadas inversiones reales consignadas en el Programa 453C (Conservación y explotación de carreteras) nunca han superado el 0,37 % del presupuesto total de gastos. Más en concreto, los importes anuales de las adjudicaciones de actuaciones de rehabilitación y mejora de firmes nunca han superado el 0,12 % del presupuesto total de gastos, proporción que se alcanzó únicamente en 2007. En este año dichas adjudicaciones llegaron al máximo absoluto de 355,10 millones de euros, cifra que representa sólo el 33 % de la consignación total para inversiones reales en conservación y explotación, y apenas la mitad de lo que se establecía en la planificación del propio Ministerio de Fomento. El valor patrimonial de las redes de carreteras en España puede estimarse en algo más de 170 000 millones de euros (70 000 millones las de titularidad estatal). Aplicando el criterio actual de que el esfuerzo inversor en conservación debería alcanzar anualmente el 3 % del valor patrimonial, eso supondría 5 126 millones de euros al año (2 100 millones en la red estatal). Si se considera que al menos una tercera parte de lo dedicado a conservación (por tanto, tan sólo el 1 % del valor patrimonial) se debe emplear expresamente en la rehabilitación y mejora de firmes, se estaría hablando de 1 709 millones de euros al año (700 millones en la red estatal). Estos 1 709 millones de euros anuales representan sólo el 0,49 % del presupuesto total de gastos consignado en los Presupuestos Generales del Estado aprobados para 2010 y el 0,16 % del PIB del año 2008 a precios de mercado. Y frente a los 700 millones que habría que invertir cada año en la red estatal, lo que invirtió realmente el Ministerio de Fomento en rehabilitación y mejora de firmes fue el 51 % en el mejor de los últimos años (2007) y sólo el 15 % en 2005. A partir de estudios de la Asociación Española de la Carretera se puede estimar que el déficit acumulado en 2010 en materia de rehabilitación y mejora de los firmes alcanza los 1 436 millones de euros en la red de carreteras del Estado, los 3 257 millones en las redes de las comunidades autónomas y en torno a los 780 millones en las dependientes de las diputaciones provinciales y los cabildos. Según esta misma Asociación, ya en 2005 el 35 % de la superficie pavimentada en la red estatal de carreteras presentaba un estado deficiente o muy deficiente (el 32 % en el conjunto de las redes de las comunidades autónomas). Éste no es sino el resultado de que en España en materia de conservación de los firmes de carretera se haya ido permanentemente a remolque de las circunstancias, sin que en ningún momento se planificase convenientemente esa conservación ni se dispusiesen los fondos presupuestarios suficientes. Además de que el deficiente estado de una buena parte de las carreteras españolas sea indicativo de su creciente descapitalización, ese estado tiene una influencia negativa en aspectos concretos relacionados con el transporte por carretera y con la circulación viaria: seguridad vial, costes del transporte, medio ambiente, comodidad de los usuarios y fluidez del tráfico. Aunque, como es bien sabido, lo que provoca la mayor parte de los accidentes de tráfico es el inadecuado comportamiento de los conductores (velocidad excesiva, ingesta de alcohol, distracciones, no respetar la señalización, etc.), al menos en determinados casos el estado de la infraestructura puede ser coadyuvante en el accidente o puede contribuir a las dificultades del conductor al intentar una recuperación de la situación. Ya a principios de la década de 1980 se cuantificaron las influencias del estado del pavimento en los costes de transporte en términos de consumo de energía: regularidades superficiales moderadamente deficientes pueden significar aumentos del consumo de combustible del 12 % en vehículos pesados y del 34 % en vehículos ligeros. Hoy día es fácil traducir esos consumos adicionales de energía en aumento de emisiones de gases de efecto invernadero. Por otro lado, un estado deficiente del pavimento puede suponer incrementos de los costes de mantenimiento de los vehículos del 129 % en el caso de los pesados y del 185 % en el caso de los ligeros, así como una disminución de la vida de los neumáticos del 10 % en el caso de los pesados y del 66 % en el caso de los ligeros. Planteando unas posibles estrategias razonables de rehabilitación de los firmes para los distintos tipos de carreteras de las redes viarias españolas, se ha estimado que la cantidad mínima que se necesitaría es en total de 1 288,89 millones de euros al año (528,02 millones de euros para la red estatal, 579,11 millones paras redes de las comunidades autónomas y 181,76 para las de las diputaciones y los cabildos), siempre que previamente se hubieran enjugado los déficits acumulados. Estas cifras están sensiblemente por debajo de las estimadas sobre la base del 1 % del coste de reposición de las redes. Aun así, son muy superiores a las que se han invertido realmente en los últimos años. Las inversiones se deben aplicar de manera que se optimicen los resultados obtenidos, sobre todo en el sentido de que las diferencias en el estado de los firmes entre unas zonas y otras del territorio sean las mínimas posibles. Para ello es imprescindible provincializarlas y sectorizarlas en las distintas redes, con repartos que fuesen los que se dedujesen en cada momento del empleo de los sistemas de gestión de firmes que deberían tener implantados todas las administraciones. Para que las diferencias territoriales fueran mínimas en las redes de los distintos niveles, no sólo en el estatal, se deberían arbitrar desde el Ministerio de Política Territorial los correspondientes procedimientos: convenios entre administraciones públicas, eventual creación de fondos específicos de financiación, sobre todo de apoyo a las inversiones de las administraciones locales, y creación de un Consejo Interterritorial en materia de carreteras, análogo al que existe, por ejemplo, para el Sistema Nacional de Salud.